Detectorul de
bani publici

Guvernarea locală. Legitimitatea deciziei asupra resurselor

1.1. Concepte generale

Guvernarea la niveluri locale şi regionale reprezintă baza democraţiilor europene moderne, principiile sale fiind codificate în Carta Europeană a Autonomiei Locale, document al cărui depozitar şi garant este Consiliul Europei (CoE). Dar această codificare există doar la nivel de principii şi bune practici, evaluate prin rapoarte ale unor experţi. Nu există un model-standard sau reguli de organizare a municipalităţilor sau regiunilor, nici între statele membre ale CoE, şi nici măcar în interiorul Uniunii Europene, astfel încât diversitatea este foarte mare în termeni de mărime a unităţilor teritoriale, numărului de niveluri administrative sau atribuţiilor lor de funcţionare.

În general, autorităţile locale asigură o gamă largă de servicii, precum educaţie, transport, protecţie socială, colectarea deşeurilor şi protecţia mediului etc. În plus, ele întreţin infrastructura publică necesară dezvoltării locale, deci influenţează indirect şi politicile de ocupare a forţei de muncă. Cu alte cuvinte, la nivel local se oferă acele servicii care sunt esenţiale pentru bunăstarea economică şi socială a cetăţenilor.

Schema de mai jos ilustrează modul de organizare a guvernării locale în România, care este una pe două niveluri. Pe fiecare nivel, la fel cum se întâmplă la nivelul naţional, autorităţile locale funcţionează pe baza separaţiei puterilor în două componente:

• Corpul deliberativ, asemănător parlamentului, unde reprezentanţii aleşi ai cetăţenilor se întâlnesc, discută şi iau decizii care urmează apoi să fie puse în practică; acesta este consiliul local
• Executivul, asemănător guvernului, care trebuie să pună în practică aceste decizii; şeful executivului local este primarul, care poate fi ales direct de cetăţeni (ca în România) sau indirect, de către consiliul local (ca în unele landuri din Germania).

Există însă şi diferenţe între instituţiile centrale şi cele locale comparate aici. Consiliul local seamănă destul de bine cu un mic parlament al comunităţii, numai că, spre deosebire de cel naţional, nu are două camere (Senat şi Camera Deputaţilor), ci una singură. De asemenea, spre deosebire de parlamentari, care pe perioada mandatului sunt tot timpul ocupaţi cu activitatea parlamentară şi primesc un salariu, consilierii locali nu sunt sută la sută politicieni de profesie, în sensul că ei continuă să-şi practice vechile profesii ca şi înainte, iar pentru participarea în consiliul local primesc doar o indemnizaţie de şedinţă.

Şi la nivelul executivului există diferenţe. Cum spuneam, primarul este ales în mod direct de toţi cetăţenii localităţii (ca şi preşedintele ţării). Însă în vreme ce la nivel naţional autoritatea executivă se împarte între preşedinte şi primul-ministru, care este şeful guvernului, primarul este în acelaşi timp şi preşedinte, şi prim-ministru în comunitatea lui, adică îşi conduce direct micul guvern local compus din funcţionari ai primăriei şi nu împarte autoritatea executivă cu nimeni. În plus, acelaşi sistem s-a introdus în România de un număr de ani şi pentru alegerea preşedintelui consiliului judeţean, care funcţionează astfel ca un “primar de judeţ” direct ales de cetăţeni.

Vezi mai jos nivelurile guvernării în România

În România exista în 2021 un număr de 3228 localități (comune, oraşe şi municipii), deci tot atâţia primari şi consilii locale. Aceste localităţi sunt grupate în 41 de judeţe. Cu alte cuvinte, administraţia locală în România este structurată în momentul de faţă pe două niveluri (numite şi niveluri subnaţionale în literatura tehnică). Judeţele reprezintă unităţi intermediare funcţionale care au temei istoric şi economic, uşurând comunicarea între instituţiile locale şi guvernul central, şi sunt de regulă considerate autorităţi locale de nivel 2. Ele au propriile lor atribuţii şi bugete, complet separate de cele ale municipalităţilor, care reprezintă nivelul 1 de autoritate locală. De aceea există un consiliu judeţean compus din reprezentanţi pe care îi alegem o dată cu cei locali, pe o listă separată, şi care funcţionează deci ca un mic parlament al judeţului.

În oraşul capitală de judeţ există şi o instituţie a prefectului, adică o persoană numită de guvernul central pentru a controla respectarea legilor de către numeroasele primării şi consilii locale din judeţul respectiv, precum şi pentru a coordona pe plan local anumite politici puse în practică de guvernul central. De asemenea, prefectul este cel care coordonează intervenţia instituţiilor publice (poliţie, pompieri, apărare civilă) în teritoriu în caz de dezastre naturale (inundaţii, cutremur etc.).

Deoarece prefectul este numit de guvernul central, iar nu ales de cetăţenii din judeţul respectiv, el nu face parte din administraţia locală propriu zisă ci reprezintă, ca să spunem aşa, braţul centrului în teritoriu. Numai pentru că activitatea sa se leagă de cea a administraţiei locale alese discutăm despre instituţia prefectului atunci când vine vorba de politicile locale. Este o greşeală să spunem, aşa cum se aude uneori din partea persoanelor neavizate, că primăriile şi consiliile locale se subordonează prefecţilor. Aceştia din urmă nu fac decât să coordoneze şi să asigure respectarea uniformă a legilor naţionale pe teritoriul ţării. Primarii, consilierii locali şi cei judeţeni sunt singurii reprezentanţi ai puterii locale aleşi direct de cetăţeni, deci sunt singurii care deţin un mandat democratic şi legitim pentru a decide în chestiunile locale.

Nu există un model unic şi general-valabil de organizare teritorială a administraţiei locale în Europa, nici măcar în UE, unde alte politici au fost într-adevăr standardizate. Numărul de niveluri subnaţionale, poate diferi de la ţară la ţară, ca şi dimensiunea medie a municipalităţilor. Franţa, de exemplu, are trei niveluri subnaţionale (municipalităţi, departamente, regiuni); în 1997 Polonia, care avea un sistem asemănător cu cel al României, a grupat judeţele în 16 mari regiuni, înfiinţându-se astfel un al treilea nivel de autoritate locală aleasă. Şi România a avut în diverse momente din trecut o structură pe trei niveluri: în perioada interbelică, un judeţ era împărţit în mai multe plase, iar în primele decenii ale puterii comuniste au funcţionat un model sovietic cu regiuni, raioane şi consilii populare.

Putem rezuma acum câteva concluzii importante privind relaţiile dintre autorităţile publice menţionate în acest capitol, urmărind în acest scop figura de mai sus, care reflectă nivelurile guvernării în România:

1. Autorităţile locale alese direct de cetăţeni – cele două niveluri existente în România – au aceeaşi legitimitate politică cu cele centrale şi deţin autoritatea să ia decizii în aria lor de competenţă definită de legile statului care nu sunt cu nimic mai puţin importante decât cele ale autorităţilor centrale. Acesta e şi motivul pentru care pe schemă le-am colorat cu galben, la fel ca parlamentul şi preşedintele pentru care votăm la nivel naţional.
2. Nu există subordonare ierarhică între nivelurile 1 şi 2 ale guvernării locale (adică primarii nu “primesc ordine” de la consiliile judeţene), nici între acestea două şi guvernarea centrală. Nici guvernul, nici ministerele, nici prefecţii (reprezentanţii centrului în teritoriu) nu pot cenzura decizia locală dacă ea a fost adoptată legal: cu un termen tehnic, prefecţii exercită doar control de legalitate asupra deciziilor CL şi CJ, dar nu şi “control de oportunitate”.
3. Acesta e şi motivul pentru care folosim în acest material în mod alternativ termenii de “administraţie locală” şi “guvernare locală”. Primul este mai aproape de tradiţia noastră, inspirată din cea franceză, dar poate induce ideea falsă că autorităţile locale sunt doar unele de natură “administrativă”, deci care pun în practică decizii luate la un nivel superior. Al doilea este mai aproape de tradiţia anglo-saxonă şi exprimă corect ideea că autorităţile locale alese, chiar şi în România, au propria zonă de decizie politică exclusivă privind chestiuni importante de viaţă publică, ori de alocare de resurse, deci constituie un nivel al guvernării chestiunilor publice separat de cel central, în spiritul Cartei Europene a Autonomiei Locale menţionată în primul paragraf. Unul din principiile de bază ale Cartei este cel al subsidiarităţii, care spune că deciziile privind viaţa comunităţii locale trebuie luate la nivelul administrativ cel mai apropiat de această comunitate, adică cel mai de jos, în măsura în care asta este fezabil din punct de vedere practic.

Politica locală are ca miză, cum spuneam, rezolvarea unor probleme cât se poate de concrete cum ar fi transportul local, colectarea gunoiului, asigurarea legalităţii şi funcţionalităţii construcţiilor, repararea drumurilor publice. Există mai multe feluri în care cetăţenii pot să decidă şi să acţioneze în aceste chestiuni: pe cont propriu; în cadrul unor adunări de cartier, de exemplu, împreună cu alţii; în limitele unor iniţiative cetăţeneşti de amploare mai mare; ori în cadrul formalizat al unui partid sau ca membru al unui donsiliu local sau judeţean. E util să distingem două mari tipuri de implicare cetăţenească democratică în viaţa politică la nivel local:

• Participare directă, în cadrul unor acţiuni iniţiate şi derulate de membrii comunităţii, în regim de voluntariat (autoorganizare pentru dotarea şcolilor, de exemplu); fie în cadrul unor consultări generale organizate de autorităţile locale atunci când acestea consideră că este cazul (referendum local)
• Participare indirectă, prin alegeri, adică delegarea unor persoane care să ne reprezinte (consilierii) şi să decidă în numele nostru, urmată eventual de verificarea permanentă a activităţii acestora.

Şedinţele consiliului local sau judeţean sunt deschise publicului. Puteţi planifica oricând o participare la una din întrunirile consilierilor locali din localitatea ori judeţul în care locuiţi pentru a vedea cum se discutã şi cum se votează problemele de interes public. Evident, una din domeniile de maxim interes pentru cetăţeni îl reprezintă alocarea resurselor, adică tot ceea ce ţine de dezbaterea şi aprobarea bugetului local.

Pentru mai multe detalii despre cum funcționează administrația vezi Ghidul alesului local elaborat de EFOR.

1.2. Bugetul local: cum arată şi cum am putea participa la decizie mai eficient

Bugetul unei municipalităţi sau unui judeţ reprezintă platforma principală de coordonare şi finanţare a oricăror programe sau măsuri decise la nivel local. O strategie locală, oricât ar fi de bine intenţionată şi susţinută de cetăţeni, nu se poate materializa dacă nu se reflectă în alocarea de resurse – care e procesul cel mai important de exercitare a puterii politice. Măsura în care autoritățile locale descrise mai sus, pe toate nivelurile subnaţionale ale guvernării, dispun de marjă de manevră şi resurse corespunzătoare pentru a lua decizii autonome şi a le pune în aplicare, în spera serviciilor publice de care răspund, se numeşte descentralizare.

Am avut în România în ultimii 30 de ani un astfel de proces, prin care atribuții şi surse de venit de la centru (ministere etc.) au fost transferate către autoritățile publice locale sau județene. Însă comparativ cu multe țări europene noi rămânem încă destul de ”centralizați”: doar 24% din cheltuielile publice totale ale statului român sunt realizate la nivel local sau județean. Prin comparaţie acest procent e 50% sau mai mare în țările nordice ca Suedia sau Danemarca; iar în Franța e ceva mai ridicat decât la noi, situându-se pe la 28%. Dar există şi state mai centralizate decât România unde procentul este sub 10%, precum Malta sau Cipru; acestea sunt în general cele mici, unde grosul competenţelor şi resurselor sunt păstrate la nivel naţional.

De exemplu, în ultimii 30 de ani, au fost transferate diverse atribuții autorităților locale: utilități precum încălzirea sau transportul public, servicii de sănătate publică, învăţământ, diverse forme de asistență socială, infrastructură de transport. Pentru astfel de servicii transferate la nivel local, guvernul central păstrează niște responsabilități, în principal asigurarea standardelor de calitate și de cost. Cu alte cuvinte, apa trebuie să fie potabilă, indiferent că locuiești la București, Cluj, Vaslui sau Galați, și nici costurile nu pot fi complet disproporționate într-o localitate față de alta. La fel, școala trebuie să asigure cam același nivel de educație oriunde te-ai afla. Există deci instituții de reglementare la nivel central, specializate pe fiecare domeniu, fie autorități independente, fie direcții ale ministerelor, care urmăresc astfel de standarde și au puteri mai mici sau mai mari de a asigura respectarea lor, de pildă, prin condiționarea unor finanțări sau aplicarea unor sancțiuni pentru nerespectare. Logic, această diviziune funcţională de roluri trebuie să se regăsească şi în planul atribuţiilor şi surselor de venit ale celor trei nivele de guvernare (local, judeţean, naţional).

Județele și autoritățile locale pot avea competențe exclusive, adică servicii locale care sunt strict de interes local sau județean. De exemplu, transport, salubrizare, emiterea de certificate de urbanism la nivelul orașelor, comunelor, municipiilor; sau aeroporturi locale, spitale județene, apă-canalizare, servicii care pot fi prestate mai bine la nivelul județelor. Separat, există competențe partajate, adică împărțite între guvern central, județe și nivelul local (de pildă, termoficare, situații de urgență, drumuri, învăţământ etc.). în fine, există și competențe delegate, unde autoritățile locale sunt de fapt doar un executant pentru servicii integral finanțate și prescrise de guvernul naţional, cum ar fi acordarea de alocații și indemnizații pentru copii și adulți cu dizabilități.

Componentele unui buget local reproduc aceeaşi logică, iar de aici decurge şi concluzia că un buget mare nu înseamnă obligatoriu autonomie locală mare. Ca să înţelegeţi de ce, trebuie înţeles că într-un buget local regăsim trei categorii principale de venituri:

1. Venituri proprii, cum ar fi impozitele și taxele locale (dar nu numai), a căror încasare şi utilizare e făcută direct de autoritatea locală
2. Transferuri necondiționate, adică bani veniţi de la centru dar a căror cheltuire nu este legată de o anume destinaţie; de pildă, banii pentru ”echilibrare” între municipalități ori între judeţe, având menirea de a compensa astfel diferenţa de putere economică între UAT-uri şi a asigura oarecare coeziune teritorială, un principiu foarte important în Europa
3. Transferuri condiționate, adică fonduri primite care pot fi utilizate doar în scopul prescris de cel care le acordă, acesta fiind de regulă bugetul central.

Să ne imaginăm acum o situaţie în care bugetul local al unei comune este de 1 milion euro, iar proporţiile celor trei tipuri de venituri a-b-c sunt 30-30-40%; şi o a doua situaţie în care bugetul este tot 1 milion euro dar proporţiile sunt 5-20-75%. Ambele situaţii sunt perfect plauzibile în România, astăzi. Cu aceeaşi sumă de bani ca buget anual, în primul caz avem autonomie locală rezonabilă, pentru că 30+30=60% din venituri sunt necondiţionate, deci cheltuirea lor poate fi decisă de consilierii care reprezintă pe cetăţeni.

În al doilea caz autonomia locală este mai mult simbolică pentru că acest procent e doar 25% şi e posibil ca banii ăştia să nici nu acopere salariile şi cheltuielile de întreţinere, unde nu e mare strategizare de făcut, deci şedinţele consiliului local sunt mai mult despre cum se pot cârpi mai bine găurile. Figura 2 ilustrează această diferenţă între mărimea absolută a unui buget local şi gradul real de autonomie locală: descentralizarea e în primul rând despre libertatea de a decide în Consilii Locale alese în raport cu priorităţile comunităţii şi resursele disponibile, nu este despre mărimea bugetelor ca atare.

Veniturile administrațiilor locale: (a) proprii (galben); (b) transferuri necondiționate (portocaliu); (c) transferuri condiționate (roșu). (simulare: trendurile nu reprezintă valori reale din acei ani)

Ce este autonomia bugetară: simulare

Venituri proprii (a): Banii proprii pe care i-am câştigat eu şi pe care îi pot cheltui cum vreau

Transferuri necondiționate (b): Subvenţie lunară primită de la părinţi, în sumă fixă sau pe o formulă, pe care îi pot cheltui cum vreau

Transferuri condiționate (c): Subvenţie periodică primită de la părinţi, pentru a fi folosită numai pentru anumite cumpărături, pentru care trebuie să aduc factura doveditoare şi eventual şi restul necheltuit

Un buget mare dar alcătuit predominant din componenta C nu îmi dă foarte multă autonomie de funcţionare!

În general, tendința în ultimele decenii a fost de creștere a bugetelor locale în valoare absolută, cât şi ca procent din totalul cheltuielilor publice în România, reflectând descentralizarea, dar și creșterea generală a bugetelor pe măsura dezvoltării economice din acești ani şi aderării la UE (fig. 3). Pe de altă parte, a crescut proporția transferurilor condiționate, ceea ce limitează autonomia reală a primăriilor față de ”centru”.

Tendințe în bugetele locale

1.3. Calendarul bugetar

În proiectarea unui buget nou şi în activitatea de execuţie bugetară, autoritatea locală trebuie să aibă în vedere:

• Prognozele principalilor indicatori macroeconomici şi sociali pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget, precum şi pentru următorii 3 ani, elaborate de organele abilitate; 
• Cadrul fiscal-bugetar cu prognozele bugetare şi politica fiscal-bugetară, precum şi cadrul de cheltuieli pe termen mediu; 
• Prevederile acordurilor de împrumuturi interne sau externe încheiate, ale memorandumurilor de finanţare sau ale altor acorduri internaţionale, semnate şi/sau ratificate; 
• Politicile şi strategiile sectoriale şi locale, precum şi priorităţile stabilite în formularea propunerilor de buget; 
• Propunerile de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor de credite din subordine; 
• Programele întocmite de către ordonatorii principali de credite în scopul finanţării unor acţiuni sau ansamblu de acţiuni, cărora le sunt asociate obiective precise şi indicatori de rezultate şi de eficienţă;  
• Programele de dezvoltare economico-socială în perspectiva ale unităţii administrativ-teritoriale, în concordanţă cu politicile de dezvoltare la nivel naţional, regional, judeţean, zonal sau local. 

Bugetul anual al unei municipalităţi, deşi are o bază anuală, cuprinde activităţi derulate pe o perioadă mai îndelungată decât anul calendaristic respectiv ca atare. Etapele de elaborare, discutare, executare şi raportare sunt indicate în schiţa de mai jos. Legea finanţelor locale prevede inclusiv perioade pentru consultarea cu cetăţenii şi primirea de observaţii şi propuneri din partea acestora. Totuşi, bugetele locale depind de calendarul Bugetului de Stat pentru că nu pot fi iniţiate înainte de primirea unei scrisori-cadru din partea Ministerului de Finanţe care stabileşte parametrii financiari ai anului următor, şi nu pot fi definitivate înainte de stabilirea transferurilor pe care autorităţile locale le vor primi din partea guvernului central (vezi paragrafele anterioare). Ele se adoptă în consiliile locale şi judeţene în condiţii speciale, adică cu 50%+1 din numărul consilierilor în funcţie (iar nu al celor prezenţi, aşa cum se întâmplă la hotărârile obişnuite de consiliu. La fel e cazul atunci când e vorba de modificarea unor taxe şi impozite locale sau de împrumuturi municipale.

Din cele spuse mai sus, reiese clar faptul că bugetul local e un document complex din punct de vedere tehnic, necesitând un oarecare nivel de expertiză pentru a fi citit. Acest lucru capacitatea cetățeanului de rând să înțeleagă prevederile sale, parametrii importanţi de politică fiscală anuală ori schimbările care apar de la un an la altul. Dar pentru că bugetul rămâne platforma de bază prin care autoritățile implementează ceea ce au promis votanţilor, este important ca un număr cât mai mare de cetățeni să înțeleagă ce prevede acesta. În acest scop s-au creat versiuni simplificate sau parţiale ale bugetului local, numite îndeobşte bugetul pentru cetăţeni (BC), care sunt nişte sinteze ale principalelor informaţii dintr-un buget anual, puse în forme grafice atractive. Faţă de documentul legal original, sunt câteva elemente în plus pe care le include un BC:

• Indicatori fizici (unităţi de serviciu public prestat, număr de clienţi etc) ce permit apoi calculul de costuri unitare
• Comparaţii în timp ai parametrilor bugetari, prestaţiilor sau costurilor unitare calculate la punctul precedent
• In versiuni mai sofisticate, elemente interactive care să permită cetăţenilor mici exerciţii de simulare pe venituri sau cheltuieli, pentru a înţelege mai bine deciziile de compromis negociate în consiliile locale, sau pentru a căpăta o idee mai exactă asupra a ce este realist şi ce nu în materie de priorităţi locale.

Dacă este întocmit corect, cu efort şi responsabilitate, bugetul local în forma BC este de regulă documentul local consultat cel mai adesea de cetăţenii obişnuiţi, este preluat frecvent de presă şi constituie o bază pentru dezbaterea publică mai largă în comunitate.

Practica bugetelor pentru cetăţeni este pe cale să prindă contur şi în România. De exemplu, Municipiul Braşov a pus lunile trecute în consultare bugetul pe 2022 într-un astfel format adaptat pentru a fi uşor de înţeles de publicul larg: https://buget2022.brasovcity.ro/. În pagina respectivă a primăriei există atât bugetul în forma legală, complexă, cu toate anexele sale, care pot fi consultate ca atare de cei interesaţi, cât şi elemente de BC elaborate în plus faţă de cerinţele strict legale de publicare a bugetului. Astfel, primăria Braşov a calculat şi pus în pagină, în formate uşor de înţeles, elemente de venituri şi cheltuieli, sume raportate pe gospodărie sau defalcări ale unor programe publice de investiţii, pentru a spri gradul de atractivitate al comunicării cu cetăţenii pe teme de finanţă locală.

Un alt exemplu este cel de la Primăria Timișoara, care afișează veniturile și cheltuielile la nivel general, dar și o listă a investițiilor - https://buget.primariatm.ro:

Acestea sunt exemple de bună practică în România – însă cu toate acestea reprezintă numai un început. Nu regăsim de exemplu în acest format BC foarte multe comparaţii multi-anuale iar prezentările sunt statice, sub forma unor grafice. Partea de consultate cu cetăţenii se rezumă la posibilitatea de a trimite observaţii pe email. Să ne uităm pentru comparaţie la un buget pentru cetăţeni cu adevărat interactiv, în care consultarea publică ia forma unui joc online / simulare, în urma căruia rezultatele sunt preluate automat drept opţiune a cetăţeanului şi procesate fără efort.

Este vorba de primăria din Mississauga, provincia Ontario, care a imaginat această simulare bugetară în care votantul este invitat să-şi exprime opţiunile de creştere sau reducere a principalelor tipuri de cheltuieli şi venituri locale – cu condiţia păstrării echilibrului bugetar!

Sursa

Instrumentul are un dublu scop. Pe de-o parte, cum am spus, opţiunile exprimate de fiecare din cei care parcurg jocul se înregistrează direct în procesul de consultare şi oferă o imagine generală a structurii de preferinţe a publicului local, totul la costuri zero de procesare. Fiind atractiv şi uşor de înţeles, jocul online a putut fi bine promovat pe reţele sociale şi a generat un trafic mult mai mare decât s-ar fi putut realiza prin alte metode de tip audiere publică, newsletter, sugestii trimise pe email etc.

Pe de altă parte acest instrument are şi un puternic rol educativ, pentru că a petrece chiar şi 10 minute formulând nişte preferinţe personale, apoi încercând să echilibrezi cheltuielile rezultate cu nivelul veniturilor, te obligă să gândeşti realist, să observi care sunt proporţiile relative ale diferitelor categorii de venituri şi cheltuieli, iar în final să faci nişte ajustări în propriile opţiuni pe baza unor compromisuri necesare. Pe scurt, fiecare cetăţean parcurge pe scurt procesul deliberativ ce are loc în realitate într-un consiliu local, iar asta este o experienţă extrem de importantă din punctul de vedere al informării publice şi chiar al educaţiei civice.

Un alt exemplu de bună practică ce poate fi folosit ca sursă de inspiraţie de municipii ca Braşovul ni-l oferă Peterborough, o altă primărie canadiană.

În afară de informaţiile utilitare foarte bine structurate, găsiți pe această pagină o întreagă serie de baze de date locale în format Open Data şi prelucrări inovative. De exemplu, bugetul de capital al localităţii (echivalentul componentei “de dezvoltare” din bugetele locale româneşti) este restructurat şi combinat cu o hartă interactivă în format GIS, iar proiectele de investiţii sunt toate plasate la locul lor, astfel încât să poată fi identificate uşor în spaţiu. Un click pe fiecare deschide fişa de proiect unde găsim atât informaţia financiară, cât şi elementele de derulare, supervizorul din primărie şi datele sale de contact, etc. Este un exemplu despre cum bugetul local a fost “spart” în fragmente care au sens iar acestea au fost cuplate cu o bază de date grafică, totul pentru a facilita accesul şi înţelegerea cetăţenilor. Ca şi jocul online creat de primărie Mississauga, şi această pagină de autoritate locală are trafic mult mai mare decât dacă ar fi afişat un buget static şi o listă de proiecte într-un tabel, plus foarte multe aprecieri din partea cetăţenilor.

Teme de studiu:

1. Extrageţi de pe pagina primăriei Braşov informaţiile necesare pentru a pregăti o mică simulare online pe principalele tipuri de venituri şi cheltuieli.

2. Identificaţi componentele de funcţionare şi de dezvoltare ale bugetului local Braşov şi studiaţi de ce apar ele ca fiind dezechilibrate. Cum s-ar putea creşte investiţiile în proiecte locale.

3. Identificaţi lista de proiecte de investiţii pe 2022 a primăriei Braşov şi imaginaţi cum ar putea fi integrată ea cu o bază de date interactivă de tip hartă online.

1.4. Cum căutăm un buget?

În primul rând, există câteva obligațiile legale cu privire la publicarea datelor despre bugete:

Legea finanțelor locale – reflectă că de fapt există mai multe bugete, nu doar unul

•  proiectele bugetelor de mai jos supuse consultării publice + anexe, în maximum 2 zile lucrătoare de la supunerea spre consultare publică;

• bugetele locale ale UAT
• bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetele locale
• bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii; 
• bugetele împrumuturilor externe şi interne, pentru care rambursarea, plata dobânzilor, comisioanelor, spezelor şi a altor costuri se asigură din bugetele locale şi care provin din: împrumuturi externe contractate de stat şi subîmprumutate autorităţilor administraţiei publice locale şi/sau agenţilor economici şi serviciilor publice din subordinea acestora; împrumuturi contractate de autorităţile APL şi garantate de stat; împrumuturi externe şi/sau interne contractate sau garantate de autorităţile APL; 
• bugetele fondurilor externe nerambursabile. 

• comunicările MFP despre indicatori cu privire la execuţia bugetelor, în maximum 5 zile lucrătoare de la primire;
• bugetele de la pct 1 aprobate + anexe, în maximum 5 zile lucrătoare de la aprobare;
• situaţiile financiare asupra execuţiei bugetare trimestriale şi anuale aferente bugetelor de la pct 1, inclusiv plăţile restante, în maximum 5 zile lucrătoare de la depunerea la direcţiile generale ale finanţelor publice;
• bugetul general consolidat al UAT, în maximum 5 zile lucrătoare de la prezentarea în consiliul local;
• registrul datoriei publice locale + registrul garanţiilor locale, actualizate anual, până la data de 31 ianuarie a fiecărui an;
• programul de investiţii publice în maximum 5 zile lucrătoare de la aprobare.
• obligația publicării de către ordonatorii de credite (primărie/CJ), pe pagina de Internet a instituţiilor publice şi/sau prin afişaj public:

• proiectului de buget
• bugetului aprobat
• execuţiei bugetului
• evoluţiei execuţiei bugetului
• rectificării bugetului
• contului de execuţie - încasările realizate şi plăţile efectuate
• actualizarea informaţiilor cel puţin o dată pe trimestru.

Legea accesului la informații de interes public

• sursele financiare, bugetul și bilanțul contabil;
• programele și strategiile proprii;

Strategia Națională Anticorupție 2022-2025, anexa 4 – standarde / Memorandum 2016

• Bugetul din toate sursele de finanţare şi bugetul structurilor aflate sub autoritatea, în subordinea sau în coordonarea respectivei instituţii
• În această secţiune vor fi evidenţiate distinct suma fondurilor europene atrase de fiecare instituţie centrală.
• Situaţia plăţilor (execuţie bugetară)
• Situaţia drepturilor salariale pe funcţii şi a altor drepturi/beneficii
• Bilanţuri contabile

Unde găsim datele pe site-urile instituțiilor publice?

Paginile web ale primăriilor sau consiliilor județene pot diferi, chiar dacă există anumite standarde. Unele instituții nu își dau prea mult interes să respecte legislația. Pe multe pagini web găsim aceste informații la secțiunea interes public / informații publice. În alte cazuri, cum e cazul Primăriei Generale din București, găsim datele în secțiunea buget.

La Primăria Botoșani, de exemplu, îl găsim în secțiunea primaria – buget.

În al treilea caz, la Primăria Constanța, găsim bugetul în secțiunea de interes public- ceea ce reflectă o diversitate relativ mare a modului în care sunt construite paginile web ale instituțiilor și modul în care se publică bugetul și celelalte documente necesare.

Cum citesc bugetul?

În primul rând, nu există doar un buget, ci sunt mai multe (vezi mai sus). Bugetul consolidat este cel care include toate veniturile și cheltuieli, însă acesta se găsește și într-un format detaliat. Bugetul are o componentă de funcționare – cheltuieli curente, care asigură funcționarea instituției (salarii, cheltuieli de zi cu zi) – și unul de dezvoltare – unde se găsește partea de investiții. Un buget sănătos ar trebui să aibă o parte de dezvoltare mai mare decât unde funcționare. Veniturile și cheltuielile sunt grupate și după clasificarea lor funcțională (destinație) sau economică (natura și scopul economic). Anul bugetar, care se folosește la elaborarea bugetelor, începe pe 1 ianuarie și se termină la 31 decembrie.

Bugetul local include venituri și cheltuieli, defalcate pe diverse surse. În continuarea sumelor generale sunt defalcate sume pe tipuri de cheltuieli, cum ar fi ordine publică sau învățământ. Ca anexa la buget se regăsesc bugetele instituțiilor aflate în subordinea primăriei/consiliului local, cum ar fi biblioteci, muzee, case de cultură sau poliția locală. Bugetele includ prevederile pentru anul următor, pe trimestre, dar și estimările pentru următorii trei ani. Sumele se exprimă în mii, adică dacă în buget vedem 1000 trebuie să citim de fapt un milion.

Pe lângă modul în care se întocmește bugetul, putem afla și cum se cheltuie. După cum am văzut anterior, există obligația de a publica execuția bugetară pe site. Dacă nu vreți să căutați pe site-ul instituției, aveți ca alternativă portalul Transparență Bugetară dezvoltat de Ministerul de Finanțe, care ilustrează atât bugetul instituției, cât și modul de cheltuire a acestuia.

Puteți genera mai multe tipuri de rapoarte, pentru bugete diverse:

• bugetul individual al entităților raportoare – bugetul instituției
• execuție - angajamente bugetare - raport agregat la nivel de ordonator principal –informații înregistrate in aplicația Control Angajamente Bugetare, la nivel agregat
• execuție - angajamente bugetare - detaliat - informații înregistrate în aplicația Control Angajamente Bugetare, detaliat
• execuție bugetară agregată la nivel de ordonator principal –execuția cumulată pentru perioada de raportare, pentru principal de credite și  instituțiile publice din subordine
• execuție bugetară detaliată – prezintă execuția pentru fiecare instituție publică
• fișa entității publice – este un formular transmis de instituție care conține date referitoare la nume, CIF, arondare teritorială, subordonare, sursele de finanțare, cadrul legal care stă la baza înființării și funcționării entităţilor publice din România. Găsiți mai jos un exemplu al părții introductive a fișei:

De interes ar putea fi execuția detaliată și agregată la nivel de ordonator principal. În cazul unei localități primăria este ordonator principal, iar instituțiile subordonate sunt secundari sau terțiari. Dacă vreți să vedeți execuția la nivel agregat, puteți selecta opțiunea de mai jos.

La sector bugetar ar trebui să selectați bugetul local. Preferabil este să căutați după CIF ordonator și nu după denumirea entității. Puteți găsi lista integrală de CIF-uri în secțiunea alte rapoarte. În partea dreaptă puteți alege luna și anul de raportare și județul.

În cazul de față am ales CIF-ul Primăriei Timișoara. Din partea dreapta puteți descărca raportul în format .xls, .pdf sau .xml. Fișierul afișează cât bani s-au încasat la buget sau câți bani s-au cheltuit. La secțiunea dedicată autorităților executive puteți găsi cheltuielile primăriei. Puteți citi mai multe despre structura fișierelor aici.

Puteți căuta, de exemplu, dacă s-au cheltuit mulți bani pentru deplasări sau reclamă și publicitate.

În exemplul de mai jos puteți vedea cum s-au cheltuit banii de către Biblioteca Județeană Caraș Severin, pentru care am selectat un raport detaliat. Dacă nu selectăm nicio perioadă de raportare se afișează toate rapoartele începând cu 2016.

Important: execuția cumulată (încasări/plăți) la nivel de indicator însumează banii de la începutul anului bugetar până la sfârșitul perioadei de raportare. Datele sunt publicate pe portal în prima jumătate a lunii, înainte de data de 15.

Ultima secțiune a platformei vă permite să vizualizați bugetul de venituri și cheltuieli a întreprinderilor publice care funcționează sub coordonarea unui minister, cum ar fi Antibiotice SA sau Republica S.A – vezi aici o listă de astfel de întreprinderi. Cu toate acestea, rapoartele nu sunt la fel de detaliate ca cele de la secțiunea dedicată entităților publice.

Mult mai ușor puteți afla informații despre execuția bugetară pe platforma dezvoltată de Geeks for Democracy. Platforma include informații în format tabelar și vizual, precum venituri și cheltuieli pentru toate UAT-urile din România. De asemenea, include și acces mai ușor la fișierele originale de pe site-ul Ministerului de Finanțe.