Cum urmărim o investiție?

Detaliile procedurale legate de aprobarea și finanțarea de investiții la nivel local, indiferent de sursele de finanțare (buget local, transferuri de la bugetul central, credite, fonduri europene etc.) sunt descrise în Legea 273/2006 a finanțelor publice locale. În esență, legea specifică câteva aspecte importante de bază:

  • Orice investiție trebuie să aibă o sursă clară de finanțare (în buget sau, dacă investiția depășește un an, și în bugetul multianual, care cuprinde estimările de venituri și cheltuieli pe următorii 3 ani)
  • Toate investițiile trebuie să fie prezentate într-un program de investiții publice (anexă la buget, care se aprobă de consiliul local). Investițiile din această anexă sunt împărțite între ”în continuare” (proiecte începute în anii precedenți), ”noi” (începute în anul aferent bugetului respectiv) și ”alte cheltuieli de investiții”, unde intră diverse achiziții de imobile, echipamente, studii de fezabilitate, expertize etc.
  • Fiecare investiție trebuie să fie însoțită de detalii financiare și non-financiare. În cele financiare trebuie să se vadă clar câți bani costă, un grafic de finanțare în timp, o analiză cost-beneficiu și detalii privind costurile de funcționare și întreținere după punerea în funcțiune. În informațiile non-financiare intră ”locul” investiției respective în planul mai mare de investiții a UAT, ca să existe o corelare.

Pentru orice investiție nouă se aprobă documentații tehnico-economice sau note de fundamentare privind necesitatea și oportunitatea cheltuielii aferente investiției, precum și valoarea fiecărei investiții în hotărâri de consiliu local.

Pe scurt, normele legale impun ca o investiție să treacă prin niște ”filtre” de conținut:

  • Există suficienți bani pentru a o începe și a o termina?
  • Este investiția respectivă oportună sau banii ar putea fi cheltuiți mai bine pentru altceva?
  • Se ”leagă” investiția respectivă de planurile mai largi ale autorității locale de dezvoltare a localității?
  • După ce se construiește drumul, sistemul de apă-canalizare, rețeaua de gaze, creșa sau parcul, vor exista bani suficienți pentru întreținerea acelei investiții, există capacitate administrativă sau nu?

În alte cuvinte, deși practica la noi este ”bifarea” unor documente cerute de lege, în realitate mult mai multă atenție ar trebui acordată conținutului, sau implicațiilor pe care le va avea investiția respectivă în comunitate, iar aprobarea fiecărei investiții ar trebui să fie discutată în detaliu tocmai pe acest conținut în consiliul local.

Ideal, toate aceste informații ar trebui să fie disponibile într-un format cât mai prietenos pentru publicul larg și unele primării (Brașov, Timișoara – vezi secțiunea anterioară) prezintă pe website informațiile în format accesibil și ușor de înțeles – de pildă, să înțelegem cum se alocă bugetul total de investiții pe obiective și cum s-au cheltuit banii într-un an. Pe de altă parte, nu toate autoritățile locale (în special cele mici din rural) au capacitate reală de a planifica, bugeta și urmări executarea unor investiții mai mult sau mai puțin complexe. Principala problemă nu o reprezintă lipsa formală a aprobărilor și documentelor legale, ci calitatea conținutului lor.

  • Studiile de fezabilitate sunt bine făcute?
  • Impactul bugetar este calculat corect?
  • Există o voință politică reală, în cazul unor proiecte începute deja, să le reanalizăm să vedem dacă mai sunt relevante sau mai bine le abandonăm ca să nu îngropăm resurse?
  •  Sunt companiile contractate în mod corect?
  • Are autoritatea locală capacitatea de a face caiete de sarcini pentru lucrări de bună calitate, de a evalua ofertele, de a urmări execuția și voința de a aplica penalități sau sancțiuni dacă un proiect, un drum, o școală, un loc de joacă sunt construite sub nivelul de calitate așteptat?
  •  Nu în ultimul rând, vor exista și în viitor resurse pentru a întreține investiția respectivă pentru a nu se deteriora?

2.1. Unde găsim programele de investiții

Autoritățile publice care sunt ordonatori principali de credite trebuie să întocmească programul anual de investiții și să prezinte pentru fiecare obiectiv informații financiare (valoare, credite de angajament/bugetare, grafic de finanțare, analiza cost beneficiu și costurile) și nefinanciare (strategia în domeniul investițiilor, descrierea proiectului, stadiul fizic al obiectivelor). Programele trebuie să includă investiţii în continuare, investiţii noi şi poziţia globală alte cheltuieli de investiţii, pe categorii de investiţii – adică achiziții de imobile, dotări independente, studii de pre/fezabilitate/proiectare, expertiză, foraj, cartare etc.

Primăria/consiliul județean trebuie să monitorizeze implementarea proiectelor de investiții și dacă nu se pot realiza, trebuie să propună consiliilor locale/județene până la 31 octombrie redistribuirea fondurilor între alte proiecte.

Dacă luăm un exemplu, ne putem uita la Primăria Brașov, care a publicat sinteza programului, sinteze pe proiecte și lista obiectivelor de investiții, pe tipuri de investiții.

Sinteza programului de investitii

Lista de investiții buget local - Anexa 1A

2.2. Programele naționale de investiții – PNDL/Saligny

Foarte pe scurt, programe de tipul Programul Național de Dezvoltare (PNDL) și Programul Anghel Saligny au scopul de a asigura creșterea capacității comunităților locale de a construi infrastructură, cum ar fi drumuri, apă, canalizare, școli, iar Saligny a introdus și rețele de gaze. Deși au existat destule scandaluri publice legate de implementarea lor, nu există un raport de audit de performanță realizat de Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației (MDLPA), instituția care gestionează programul. EFOR a analizat aceste programe începând cu 2012, iar concluziile rapoartelor pot fi citite la https://expertforum.ro/pndl. Cu toate acestea, mai există și alte fonduri care finanțează autoritățile locale precum cele gestionate de Compania Națională de Investiții.

În cazul PNDL și Saligny, primăriile și consiliile județene depun cereri minimale, care sunt aprobate pe baza unor criterii destul de vagi prin ordin de ministru. Pe site nu se publică stadiul de implementare a proiectelor și nici informații detaliate despre acestea, astfel că dacă vreți să vedeți ce se întâmplă cu un proiect trebuie să căutați date în mai multe locuri, menționate mai jos.

Vezi mai jos câteva resurse care prezintă date despre logica programelor și principalele lor probleme:

Recorder.ro

Romania, te iubesc!

Date despre PNDL - lista de proiecte aprobate, incluzând sumele pentru proiecte multianuale

Date despre Saligny - liste cu cereri, lista sume aprobate pe județe, ghiduri de implementare și legislație. Pentru Saligny datele vor fi procesate prin intermediul platformei investitii.mdlpa.ro, iar conform ordonanței de urgență care reglementează programul ar urma să se publice următoarele date:

  • finanțarea asigurată de la bugetul de stat
  • termenul de execuție
  • prestatorii de servicii și/sau executanții de lucrări,
  • stadiul fizic și financiar al obiectivelor de investiții

Observatorul teritorial - oferă anumite date despre infrastructură și UAT

Harta implementării PNDL – realizată de EFOR – arată gradul de implementare financiară la nivel de localitate, pe tipuri de proiecte, ani etc. Baza de date integrală poate fi descărcată pentru anii 2021 și 2022.

Contractele, achizițiile sau procesele verbale de recepție legate de contracte PNDL nu sunt publicate, mai ales că procedurile sunt exclusiv responsabilitatea primăriilor și consiliilor județene. Pentru a afla câștigătorul unei achiziții trebuie să comparați manual numele contractului din PNDL cu numele achiziției din SEAP (vezi secțiunea achiziții publice). Vă puteți uita și la sursa finanțării, care trebuie să fie în primul rând fonduri bugetare, însă nu veți găsi decât la foarte puține proceduri menționat și PNDL. Nu există filtru de căutare după sursa de finanțare. Contractele și alte documentații precum procesele verbale de recepție trebuie solicitate direct la primărie sau consiliu județean, pe baza Legii 544/2001.

EFOR a lansat o bază de date în iunie 2021, care include aproape 6000 de achiziții din peste 11.000 de proiecte și care este disponibilă pe site.  

Poți afla despre problemele legate de PNDL în rapoartele Curții de Conturi.

2.3. Cum stabilim oportunitatea investițiilor?
Studiu de caz: Investițiile în sisteme de distribuție de gaze în toată țara

Există o dorință legitimă ca toți locuitorii țării, indiferent că stau la țară sau la oraș, să aibă acces la servicii publice de calitate și la standarde de performanță comparabile. Ideea că România este unul dintre cei mai mari producători de gaze naturale din Uniunea Europeană și că este de neimaginat că mai bine de jumătate din populație (în principal din zonele rurale, dar și unele orașe, precum Oradea) să nu aibă acces la gaz s-a dovedit extrem de populară în anii trecuți. Cel puțin până prin 2020, înainte să fie criza gazului de anul trecut, gazul era și relativ ieftin, deci o soluție aparent viabilă pentru încălzire. Drept urmare, încă de prin 2017-2018 apăruse ideea extinderii rețelelor de distribuție de gaze naturale în toată țara și programul extinderii rețelelor de gaze devenise realmente popular și în rândul publicului.

În prezent, există mai multe surse de finanțare pentru extinderea rețelelor de gaze, care au crescut formidabil în ultimii ani, mai ales din cauza unor perspective supraoptimiste privind noile rezerve de gaze din Marea Neagră (aflate încă pe fundul mării):

  • Programul Operațional Infrastructură Mare – linia de finanțare 8.2., cca 1,2 miliarde lei au fost realocați din alte părți unde nu se cheltuiau banii pentru extinderea rețelelor de gaze (pe care s-au depus proiecte de 11 miliarde de lei!)
  • Programul ”Anghel Saligny” adoptat în 2021 și ajustat în 2022 – finanțări actualmente de până la 13 miliarde de lei pentru extinderea rețelelor, pentru care au fost depuse în total proiecte de autoritățile locale de aproape 58 (!) de miliarde de lei
  • Planul Național de Redresare și Reziliență (PNRR), în care s-au programat aproape 2 miliarde de lei pentru rețele de gaze care să suporte și hidrogen în viitor (plus încă 570 de milioane de lei pentru stații de electroliză a hidrogenului)
  • Programul Operațional Dezvoltare Durabilă (2021-2027, încă în discuții) în care s-ar construi încă peste 2000 km de rețea de distribuție de gaze, la un cost total de 16 miliarde de lei
  • ”Legea offshore” adoptată recent, care propune să fie alocați pentru extinderea rețelelor de distribuție toți banii pe care îi va încasa statul (cca 5 miliarde de euro pe an, estimat, odată ce va începe și proiectul Neptune Deep din Marea Neagră, probabil după 2027).

La acestea, desigur, autoritățile locale ar mai putea adăuga și ele o parte din finanțare, dacă vor avea resurse proprii pentru așa ceva.

În alte cuvinte, se planifică multe miliarde de lei pentru un program masiv de branșare a întregii țări la gazul natural, cu bani publici (naționali și europeni), proiecte care ar urma să fie derulate și însușite de autoritățile locale, care ar mai putea contribui și ele.

Care este problema?

  1. Nu ne e clar care e problema pe care încercăm s-o rezolvăm. Vrem ”gaz să fim în rând cu lumea” sau încălzire de calitate? Dacă ne uităm la ce fac alte țări, chiar unele în care există mai multe gaze decât la noi (ca Olanda), vom vedea că nu știu cum să scape mai repede de gaz din încălzire pentru că devine scump, nesustenabil și poluant. Până în 2030, Olanda, unde 95% din locuințe se încălzesc pe gaze, ar urma să treacă 50% pe sisteme centralizate (termoficări), 50% pe pompe de căldură, din care jumătate pe energie regenerabilă, jumătate hibrid.
  2. Nu avem o idee clară de unde vom face rost de gaze naturale. Producția din Marea Neagră, și așa nesigură (nu s-a luat decizia de investiție pentru proiectul Neptune Deep al Petrom și Romgaz, ar mai putea apărea întârzieri și pentru perimetrul celor de la Black Sea Oil and Gas) n-ar ajunge decât pentru a limita importurile de gaze la consumul actual de gaz, nu la o cerere crescută, o dublare a cererii rezidențiale.
  3. Nu există niciun plan ca rețeaua de gaze să poată fi folosită mai târziu și cu un alt combustibil, biometan sau hidrogen ”verde” (aducă nu produs tot din gaz, care se va epuiza). Nu avem nicio idee ce capacitate de producție de hidrogen există, că nu avem o strategie pentru asta, ar urma să se facă în viitor. Cu excepția unui proiect ”pilot” (cel din PNRR, în care rețelele ar fi gândite de la bun început să ”suporte” și hidrogen, dar fără să existe un plan clar ca toți consumatorii să-și ia echipamente compatibile cu hidrogenul încă de acum), nici una dintre rețelele celelalte nu ar avea astfel de standarde. Măsura e practic contra politicii energetice europene, revizuite recent (planul Repower EU) care presupune reducerea accelerată a consumului de gaze, decarbonarea rapidă a energiei, abandonarea combustibililor fosili înainte de 2050, adică în mai puțin de 30 de ani – or, rețelele de distribuție au o durată de viață de 50-60 de ani! Adică le-am construi de noi și le-am abandona înainte să se învechească.
  4. La nivel local: nu există capacitatea primăriilor de a administra rețelele odată construite. Pe scurt, autoritatea locală primește banii, contractează o firmă să construiască rețeaua de gaze, apoi rămâne cu rețeaua și trebuie să se îngrijească de operare. Asta înseamnă fie că autoritățile locale din mediul rural trebuie să-și facă departamente specializate pentru operarea rețelei, pe care s-o întrețină cu bani din bugetul local; fie s-o dea în concesiune unui operator de distribuție ca Engie, Delgaz Grid sau alții mai mici, urmărind respectarea obligațiilor din contractul de concesiune, ca întreținerea rețelelor. Mai rău, reglementările actuale ale ANRE privind tarifele de distribuție de gaze nu permit profit pentru partea de întreținere a rețelelor. Asta înseamnă fie că primăria va plăti întreținerea, negăsind operatori dispuși să nu facă profit, fie că operatorii mari se vor ocupa de întreaga rețea de distribuție din zonă, recuperându-și costurile cu rețeaua nouă pe socoteala tuturor consumatorilor, inclusiv cei de azi.
  5. La nivelul consumatorului: dacă ideea de a ”avea gaz în sat” sună bine, la prețurile actuale ale gazului chiar consumatorii actuali de gaz pentru încălzire încearcă să găsească soluții alternative, iar gazul cu siguranță nu se va ieftini în anii următori (cum am menționat, chiar dacă s-ar face proiectele din Marea Neagră ne vor ajuta doar să mai menținem consumul actual fără importuri mai mari câțiva ani). În alte cuvinte, între a te trezi cu o factură de 1000-1500 de lei pe lună iarna, la țară, când trăiești eventual din pensie de agricultor, și a rămâne pe vechea sobă pe lemne, nu e greu de ghicit ce va prefera lumea. Asta înseamnă că vom avea mii de kilometri de țevi îngropate pe toate ulițele satelor, fără ca lumea să-și extindă rețeaua în casă. Mai mult, conectarea de la poarta curții până în casă presupune costuri: conducte, o centrală sau un boiler, calorifere, 4-5000 de lei, chiar dacă într-adevăr gazul are avantaje (de pildă, scapi de corvoada curățării coșurilor de la sobe). Miile de kilometri, folosite sau nu, vor genera costuri: conductele trebuie verificate anual din rațiuni de siguranță, reparate, întreținute. Toate aceste costuri nu sunt luate în calcul, deși cineva va trebui să le suporte.

Cu toate acestea, mii de primării au scris proiecte, le-au depus pentru finanțare, au justificat că extinderea rețelei de gaze este oportună, au câștigat finanțarea sau sunt pe liste de așteptare. Problema așadar nu este lipsa documentațiilor pe care le cere legea, ci că nimeni nu s-a gândit concret la conținutul lor. Vom mai avea gaze în viitor? Își permit oamenii prețurile în creștere ale gazului? Ce facem cu rețeaua nouă, dacă nu va mai fi voie cu gaz în 2050 (nici nu va mi fi de unde) și nici altceva nu vom putea folosi pe aceeași conductă? Nu cumva îngropăm banii în pământ, și nu cumva îngropăm și alți bani pe care nu i-am luat în calcul, ca să întreținem o imensă rețea în viitor?

Dacă cineva ar fi analizat ”ca la carte” investiția în rețelele de distribuție, s-ar fi uitat la oportunitatea folosirii banilor. Nu cumva, cu toți acești bani, am fi putut face ceva mai bun pentru aceiași oameni cărora vrem să le dăm acces la gaz, dar care s-ar putea, în cele din urmă, să nu și-l poată permite?

Până la urmă, ce dorim să obținem realmente pentru cetățeni? Condiții mai bune de locuire, încălzire de calitate la prețuri accesibile. Oare acest lucru nu se putea obține și altfel? De pildă, izolând termic casele oamenilor, făcându-le cu aceiași bani anvelopări, izolarea acoperișului și a beciului și schimbarea ferestrelor, consolidări, înlocuirea sobelor vechi cu sisteme de încălzire mai eficientă, fie o sobă mai performantă, fie panouri solare sau / și o pompă de căldură, de la caz la caz? Nu cumva oamenii ar fi mai mulțumiți cu o locuință eficientă energetic decât cu o conductă de gaz în fața curții la care nu se vor branșa niciodată? Izolarea termică nu ar fi nici un proiect sofisticat (soluția tehnică e destul de simplă, doar cantitățile de materiale diferă de la caz la caz); am și putea finanța integral costurile pentru cei mai săraci (care, probabil, și locuiesc în cele mai ineficiente case); am putea reduce nevoia oamenilor pentru ajutoare de încălzire; am eficientiza consumul de energie cu impact macro; și am și contribui la obiectivul mai mare, național și european, de decarbonare. Iar autoritățile locale, mai ales în mediul rural, cunosc situația particulară a fiecărei familii, ca să poată identifica rapid nevoile cele mai urgente și lucrările care s-ar putea face cu prioritate, fără să mai aibă în viitor nevoie să-și facă departamente specializate și să aloce bani suplimentari pentru întreținerea unei infrastructuri pe care, de fapt, nu și-o permit.

Așadar, cum verificăm dacă o investiție se justifică sau nu?

În primul rând, ne formulăm corect problema, nu pornim de la o soluție în funcție de care încropim problema pe care vrem s-o rezolvăm. În cazul de mai sus, problema e încălzirea și confortul oamenilor, nu ”accesul la gaze”, care ar putea fi cel mult una din soluții. Luăm în calcul nu una, ci 2-3-4 soluții prin care problema respectivă ar putea fi rezolvată.

Apoi, ne uităm la contextul mai larg:

  • investițiile în infrastructură (gaze, apă-canalizare, drumuri etc.) au durate de viață lungi. O investiție pe care o facem azi se va mai justifica peste 10-15-20-50 de ani, sau ne blochează pe termen lung dezvoltarea în altă direcție, în care vom rămâne ancorați doar ca să nu fi dat banii degeaba?
  • Pe toată durata de viață a proiectului, realist, cu toate costurile inițiale și de operare incluse, beneficiile vor depăși costurile pe care le vom avea de suportat?
  • Estimăm realist numărul de cetățeni care vor beneficia realmente de investiția făcută?
  • Sunt coerente investițiile cu celelalte investiții și măsuri de politică, ceea ce înseamnă inclusiv accesul la surse suplimentare de finanțare precum fondurile europene și disponibilitatea resurselor de gaz?

Ne uităm pe urmă și la realizarea propriu-zisă a investiției:

  • Are autoritatea locală capacitatea să pregătească documentația pentru licitație, există firme suficiente care să participe, are autoritatea locală capacitatea să evalueze ofertele, să scrie bine un contract (de achiziții, de concesiune eventual ulterior pentru infrastructură sau de operare în regie proprie)? Cine câștigă licitația și cât de credibilă este firma?
  • A mai făcut astfel de lucrări?
  • E proprietarul companiei rudă cu primarul sau cu șeful de la Minister care a alocat banii?
  • Cum se derulează contractul și cât de capabilă este autoritatea locală să urmărească execuția și să penalizeze problemele de calitate sau întârzierile?
  • Mai mult, dacă începem o investiție care durează mai mulți ani, are capacitatea autoritatea locală să o reanalizeze critic și să renunțe la ea sau s-o ajusteze semnificativ dacă se dovedește că a fost o idee nefericită?
  • Cu ce argumente o face și cât sunt de convingătoare?
  • O face pentru că s-a schimbat realmente ceva esențial în context (s-au scumpit materiile prime, de exemplu); sau pentru că a greșit calculele la început; sau pentru că a dat un contract ”cu dedicație” pe care îl ”umflă” ulterior?
  • În plus, orice alocare de bani într-un an trebuie să fie (re)analizată critic cu alternativele de a cheltui aceiași bani în același an, fără emoții și iluzia că ”dacă tot am cheltuit atâta până acum, măcar să terminăm, chit că n-are sens” – asta e risipă de bani.

Apoi, urmărim ce se întâmplă cu operarea investiției respective.

  • E bine întreținut drumul, parcul, școala sau rețeaua de apă sau gaze?
  • Cine răspunde pentru defecțiuni sau prestare necorespunzătoare a serviciului?
  • Cum trebuie scris un contract pentru utilități publice pe care le plătesc cetățenii, dar trebuie să li se asigure o anumită calitate a serviciului, apă curentă tot timpul și potabilă, de exemplu?
  • Sunt indicatorii de performanță pentru serviciul respectiv bine scriși, sunt monitorizați, sunt penalizate abaterile în calitate?

Realizarea unei investiții înseamnă mult mai mult decât alocarea unor bani publici pentru o cheltuială în următorii câțiva ani; implicațiile pot fi pe termen lung sau pot genera cheltuieli recurente la care nu ne-am gândit inițial, iar banii de la bugetul național și cei europeni nu sunt nici ei ”bani gratis”, ar putea fi folosiți pentru alte lucruri mai oportune. Tocmai de aceea, aprobarea și urmărirea investiției pe toată durata de viață este foarte importantă pe conținut, nu doar la bifarea unor condiții formale.

Pune o întrebare

Ghid realizat de Expert Forum