Guvernarea deschisă şi gestiunea urbană. De ce ne trebuie transparenţă bugetară şi participare cetăţenească

 

Referitor la tema mai punctuală a comunicării pe teme de venituri şi cheltuieli bugetare, noi moştenim în România din trecut o practică păguboasă a lipsei de transparenţă, a deciziilor bugetare luate ad-hoc, fără mare fundamentare accesibilă publicului – adică mai mult pe baza cunoaşterii tacite a câtorva decidenţi şi tehnicieni din administraţie – şi a respectării cerinţelor de transparenţă în mare parte mecanic, la minima rezistenţă a cerinţelor din lege.

 

În realitate, o transparenţă bugetară sporită, în forme noi, creative, care angajează mai activ publicul, reprezintă o investiţie majoră în stocul de capital social al comunităţii, sporind nivelul de încredere între cetăţeni, dar şi între aceştia şi autoritate, uşurând astfel pe termen sarcina aleşilor politici, în special atunci când au de luat decizii dificile şi impopulare (ca în anii de constrângeri bugetare). Încrederea socială (social trust) e rezultatul unei legături între transparență, participarea cetățenilor și responsabilitatea autorităților, şi conduce la interacţiuni mai predictibile în viitor. În plus, încrederea sporită în autoritate reduce costurile instituționale pentru control; stimulează cooperarea, ceea ce sporește valoarea adăugată în comparație cu acțiunea individuală. Cooperarea dintre autorități și cetățeni prin participarea cetățenilor sporește eficiența și eficacitatea utilizării bunurilor publice, iar sarcina autorităților publice este de a crea condiții favorabile pentru o astfel de cooperare.

 

Dovezile științifice recente arată că țările în care oamenii au mai multă încredere între ei şi în autoritate e mai probabil să aibă instituții democratice funcționale, economii mai deschise, o creștere economică mai mare și mai puține infracțiuni și corupție. Şi mai concret, ca o ilustrare la ce spuneam mai sus, cercetări aplicate arată că în situaţiile când e nevoie de o creştere a impozitelor, va exista mai puţină rezistenţă dacă cetăţenii sunt relativ informaţi cu privire la chestiunile locale şi au participat regulat la luarea deciziei. Graficul de mai jos demonstrează acest lucru.

 

Efectul informării şi participării asupra atitudinii publicului. Sursa: Center for California Studies, Civic Engagement 2013 Survey

Pe scurt, transparenţa bugetară realizează câteva obiective importante pentru guvernarea locală:

  1. Transmite cetăţenilor informaţii despre bugetul şi finanţele locale ale comunităţii, permiţându-le să ia decizii informate atunci când sunt chemaţi să voteze în alegeri
  2. Decizia politică locală devine mai previzibilă şi acceptată de comunitate, prin sporirea încrederii / capitalului social / aşa cum arătam mai sus
  3. În bună măsură, ajută chiar autoritatea publică locală să fie mai ordonată în acţiuni şi să comunice intern (între departamente), ceea ce poate deveni la un moment dat instrument pentru reforma internă. Într-o primărie de oraş mare, de exemplu, nici măcar toţi angajaţii nu au o imagine generală completă a bugetului local şi mizelor dezbaterii pe alocări care are loc în fiecare an, fiind mult mai la curent cu nişa profesională în care activează fiecare. Efortul şi investiţia în instrumente inovative de a comunica şi dezbate bugetul cu publicul, precum cele enumerate mai jos, fac mai clare principalele decizii relevante şi compromisurile necesare, deci uniformizează cunoaşterea chiar în interiorul instituţiei publice; aceste instrumente inovative pot deveni în timp chiar pârghii pentru reforme.
  4. Contribuie la reducerea clientelismului în alocări bugetare – sau cel puţin la reducerea percepţiei publicului că se petrec lucruri necurate în sectorul public (din nou, rezultând într-o creştere a încrederii)[1]
  5. Măreşte eficienţa cheltuirii banilor publici şi reduce dilema intereselor aflate în coliziune: sistemul de tip guvernare deschisă creează stabilitate şi certitudine, deci orizont de timp lung pentru programarea şi derularea oricărei investiţii. Dacă deciziile bugetare sunt opace şi ad-hoc, firmele contractoare care lucrează cu primăria sau compania de stat vor scumpi automat bunurile şi serviciile, încorporând în ele o primă de risc, cu atât mai mare cu cât alocările sunt mai discreţionare şi imprevizibile. Incertitudinea generată de negocieri politice ascunse şi sistemul “bugete-bazar” are totdeauna un cost în bani: de acceași sumă cetăţenii vor primi bunuri şi servicii mai puţine, şi anume din cele care se pot livra repede, în interiorul unui an fiscal sau ciclu electoral.

Bugetele de tip bazar. Sau cum clientelismul reduce valoarea banilor publici 

Conform standardelor Consiliului Europei privind participarea civică în procesul de luare a deciziilor locale, există o gradare a instrumentelor folosite şi a complexităţii interacţiunii:

 

·          Furnizarea de informații. O condiție prealabilă pentru participarea care constă, de obicei, în furnizarea de informații într-un singur sens din partea autorităților publice; nu este necesară sau așteptată nicio interacțiune sau implicare cu publicul. O bună practică este de a anticipa nevoile și de a le aborda în mod proactiv; ar trebui să existe canale pentru a furniza informații publice la cerere.

·          Consultare. Autoritățile publice pot solicita opinia ONG-urilor sau a cetățenilor neprofesioniști, dar interesaţi, cu privire la un anumit subiect de politică sau program de dezvoltare. Inițiativa consultării și temele pornesc, de obicei, de la autoritățile publice, nu de la cetățeni/ONG-uri, însă în cazul petițiilor, acestea reprezintă, de asemenea, un instrument de consultare care permite cetățenilor să inițieze consultarea.

·          Dialog. Inițiativa dialogului poate fi luată de oricare dintre părți și poate fi extinsă sau colaborativă.

o   Dialogul lărgit reprezintă o comunicare bidirecțională bazată pe interese reciproce și obiective potențial comune pentru a asigura un schimb de opinii regulat. Acesta variază de la audieri publice deschise la întâlniri specializate între ONG-uri și autorități publice.

o   Dialogul colaborativ se bazează pe interese reciproce pentru o anumită temă de politici locale. Dialogul colaborativ este mai intens decât dialogul lărgit, deoarece constă în reuniuni comune, adesea frecvente și regulate, pentru a dezvolta strategii politice de bază și conduce adesea la rezultate consensuale, cum ar fi o recomandare comună sau un proiect de hotărâre locală.

·          Parteneriat. Cetățenii, ONG-urile și autoritățile publice cooperează îndeaproape şi permament, asigurându-se în același timp că ONG-urile/cetățenii continuă să fie independenți și au dreptul de a face campanie și de a acționa indiferent de o situație de parteneriat. Parteneriatul poate include activități cum ar fi furnizarea de servicii, PPP formalizate printr-un contract semnat, forumuri participative și înființarea de organisme de codecizie sau consultative.

 

Instrumente corespunzătoare acestor niveluri ale angajării în dialog cu comunitatea locală sunt detaliate în tabelele următoare. În primul se descriu metode tradiţionale, bazate pe cercetare de tip think tank; în al doilea tabel sunt detaliate metode inovative de comunicare şi consultare, potrivite pentru tematicile legate de buget sau orice altceva din activitatea administraţiei locale.

 

Instrumente şi metode de angajare civică şi dialog comunitar: tradiţional, bazat pe cercetare

Metoda

Ce este

La ce este bun

Riscuri

Sondaj/sondaj de opinie

 

Vezi chestionarul folosit în New York și raportul de interpretare a datelor

Un set de întrebări adresate unui grup reprezentativ de cetățeni (afectați)

Colectarea unei game reprezentative de preferințe

Nu există explicații privind preferințele, poate fi costisitor, este nevoie de competențe profesionale

Consultare scrisă (pe marginea proiectelor de buget/planuri/reglementări)

Consultarea proiectelor de regulamente/programe prin publicarea acestora pe site-ul web sau în mass media/mijloacele de comunicare socială, invitând la sugestii/comentarii.

Colectarea unei game largi de opinii pe o perioadă mai lungă de timp

Nu există o discuție reală, poate fi percepută ca fiind prea formală, prea tehnică și favorizând experții.

Audieri publice (buget)

Întâlniri publice față în față sau digitale (de asemenea, întâlniri cu primăriile, întâlniri cu locuitorii)

Reunirea oamenilor pentru a asculta o serie de opinii

Timp și spațiu limitat; atrage aceleași persoane; vocile marginale pot fi reprimate

Forumuri de cartier

Întâlniri față în față în grupuri mici, la care participă adesea cetățeni, funcționari, adjuncți ai consiliului.

Probleme locale, discuții în grupuri mici, spațiu pentru opinii

Timp și spațiu limitat; atrage aceleași persoane; vocile marginale pot fi reprimate

Organisme/grupuri consultative

Grupuri mici de referință permanente de experți și părți interesate

Discuții concentrate, sursă de expertiză și primul test pentru ideile politice

Poate fi părtinitoare, netransparentă și percepută ca fiind elitistă.

Grupuri de discuții

Discuții ad-hoc în grupuri mici cu utilizatorii, grupurile afectate

Obținerea unor puncte de vedere calitative bogate cu privire la un anumit subiect de la grupuri de profani care sunt/pot fi afectate de o politică.

Poate fi distorsionat din cauza procedurii de selecție

 

Instrumente şi metode inovative de angajare civică şi dialog comunitar

 

Metoda

Ce este

La ce este bun

Riscuri

Crowdsourcing

Colectare și evaluare (clasificare) a ideilor online, după ce o problemă a fost formulată public

Colectarea de idei originale, prioritizarea transparentă a acestora, oferirea publicului a sentimentului de proprietate în luarea deciziilor.

Ideatorii pot fi limitați la cei bine dotați cu resurse și calificați; preferințele cetățenilor pot fi influențate de campaniile ONG-urilor.

Hackatons

Întâlniri de co-creație, în cadrul cărora persoane din medii diverse creează prototipuri colective de soluții.

Spații creative și inspiraționale în care apar idei originale (NU trebuie să fie legate de IT sau online)

În cazul în care prototipurile nu sunt transformate în produse/servicii, cetățenii sunt descurajați să participe în viitor.

Planificarea pe baza de scenarii

Ateliere de lucru intensive de mai multe zile cu persoane din diverse medii pentru a rezolva o anumită problemă (de exemplu, dezvoltarea urbană, schimbarea climatica cu impact în comunitate).

Scenariile pot ajuta la crearea unei viziuni comune pentru domenii de dezvoltare comunitară care pot fi conflictuale.

Procesul necesită timp și energie, necesită abilități de facilitare și eforturi suplimentare pentru a transforma rezultatele în soluții politice

Discutii libere pe buget

Întâlniri față în față în grupuri mici, la care participă adesea cetățeni, funcționari, consilieri locali.

Probleme locale, discuții în grupuri mici, spațiu pentru opinii

Timp și spațiu limitat; atrage aceleași persoane; vocile marginale pot fi reprimate

 

Pentru a avea o viziune echilibrată a lucrurilor, trebuie spus că o consultare publică largă în format deschis are multe avantaje, dar şi o serie de costuri. Ultimele trebuie bine înţelese pentru a pregăti cum trebuie procesul de comunicare şi consultare şi a evita astfel experienţele neplăcute şi eşecurile.

 

Beneficii ale formatelor deschise şi consultării:

  • generează mare interes public
  • poate crea consens între participanţi
  • ajută la înțelegerea subiectului și a detaliilor
  • probează că s-a făcut un efort de colectare și analiza datelor
  • constituie o oportunitate de comunicare directă
  • îi obligă pe participanți să pregătească argumente şi să le expună structurat
  • contribuie la o reflecție mai matură asupra problemelor
  • crește vizibilitatea instituţiei şi liderilor săi prin audierile publice

Dificultăţi care trebuie anticipate şi contracarate:

  • Necesită investiţie de resurse: timp, bani, personal
  • Lungeşte procesul de luare a deciziilor
  • Participanții pot avea un nivel scăzut de expertiză
  • Participanții sunt obstructivi în cadrul discuției, se creează o atmosferă neconstructivă
  • Participanții nu reprezintă întreaga comunitate locală ci doar un segment îngust de interese
  • Procesul poate fi utilizat în mod abuziv de diverşi actori politici, prin deturnare de la scopurile sale
  • Opinia cetățenilor poate fi manipulată în prealabil, intenționat sau nu
  • Apatia: nimeni nu se prezintă sau nu utilizează instrumentul de consultare

Pentru fiecare din aceste riscuri există remedii, dar situaţiile trebuie prevăzute dinainte iar răspunsul trebuie să fie bine pregătit.

Revenind punctual la chestiunea bugetelor locale, trebuie remarcat că metodele de comunicare şi transparentizare fac parte din viziunea mai largă Open Government (“guvernarea deschisă”), o tendinţă semnificativă actualmente pe plan global. Ca nivel de complexitate al abordărilor, metodele se pot ordona în felul următor:

 

  1. Transparentizare încasări /cheltuieli (online): bugetul aprobat şi apoi execuţia bugetară se afişează online, cu oarecare regularitate, de obicei pe pagina de web a primăriei (regiunii, etc). În statele europene aceasta este oricum o cerinţă legală şi un minim necesar. Reprezintă mai mult decât nimic însă nu creează în sine mare emulaţie în comunitate pentru dezbaterile pe alocări bugetare, iar numărul de accesări al paginii respective rămâne mic. Formatul tehnic şi stufos al bugetului oficial nu permite unui cetăţean obişnuit să înţeleagă miza discuţiilor, alocările sectoriale ori care sunt principalele schimbări de la un an la altul.

Deși în România există un site oficial al Ministerului de Finanțe, care publică execuțiile lunare ale tuturor instituțiilor, acestea sunt în formate relativ greu de citit. Beneficiile publicării de date în formate care pot fi reinterpretate se văd în acest caz prin posibilitatea de a vedea execuțiile bugetare pe un portal dezvoltat de Geeks for Democracy, care afișează aceste informații în mod vizual. Practic, oricine poate înțelege prin câteva click-uri pe ce s-au cheltuit fondurile.

 

Sursa: https://executii-bugetare.g4d.ro/

  1. Baze de date făcute publice în format utilizabil pentru analiză (open data): asta înseamnă ca primăria (regiunea, etc) să pună online fişiere complete descărcabile, de exemplu cu bugetul pe venituri și cheltuieli execuţiile bugetare, pentru ca oricine din public să poată lucra pe ele propriile calcule dacă este interesat. Nu doar bugetul poate fi pus în asemenea fişiere disponibile publicului ci şi alte baze de date pe care le are autoritatea locală: active locale; date demografice; indicatori de output / outcome ai diferitelor servicii municipale; recensăminte de trafic; inventare de spaţii verzi; etc. Acestea sunt importante pentru că prin intersectarea datelor financiare din buget cu cele fizice se pot construi indicatori de performanţă, extrem de necesari şi relevanţi în procesul de transparentizare şi dezbatere publică a bugetelor anuale. Un exemplu de portal cu date deschise este cel al Primăriei Timişoara (https://data.primariatm.ro/ )

 

Publicarea acestor date nu are impact pozitiv doar asupra transparenței. Acestea pot fi preluate, reinterpretate de terți precum organizații ale societății civice sau jurnaliști pentru a crea platforme accesibile publicului, care traduc mult mai ușor date abstracte. A se vedea, de exemplu, platforma despre datele bugetare din Berlin, dezvoltată de terți, pe baza informațiilor publicate de primărie.

 

  1. Relaţia cu business-ul trecută pe internet (doing business online): o serie întreagă de interacţiuni între firme şi autorităţile locale legate de solicitări şi eliberări de acte sunt trecute într-un format online care permite comunicarea în ambele sensuri. Aceasta presupune în prealabil o reformă a funcţionării interne a instituţiilor publice, lucru deloc simplu.
  2. Elemente de smart city şi utilizare a “inteligenţei mulţimii” (Wiki systems) în administrarea modernă cu date deschise şi comunicare în ambele sensuri cu cetăţenii. Deosebirea fundamentală aici faţă de paşii anteriori este că aceste sisteme permit generarea automată de date utile pentru autoritatea locală în proiectarea de politici publice şi luarea de decizii, cu costuri zero, prin simpla funcţionare a sistemelor sociale în comunitate. De exemplu, un sistem de senzori măsoară în timp real fluxurile de trafic şi informează dispeceratul automat care reglează apoi tot în timp real semnalizarea rutieră (iar datele pe ore şi zile se stochează într-o bază anuală care permite analize sofisticate de urbanism); ori se creează un sistem online în care sesizările oamenilor privind avariile de infrastructură, ori incidentele de criminalitate, se plasează automat pe o hartă care permite nu doar intervenţia rapidă, dar şi analiza cauzală pe perioade mai lungi de timp. Important: asemenea baze de date auto-generate se pun la rândul lor la dispoziţia publicului în format complet, pentru ca cercetători profesionişti, hobby-işti sau presa să poată face cercetări aprofundate pentru care autoritatea publică poate nu are resurse sau competenţă.

În România suntem la primii paşi în acest crescendo de practici de la simplu către complex. De exemplu:

  • Sunt destul de cunoscute, deşi nu generalizate în toate primăriile, Bugetele pentru Cetăţeni (BPC): rezumate ale principalilor parametri ai bugetului local (venituri şi cheltuieli), de regulă în formă grafică simplificată şi atractivă, pentru a facilita înţelegerea de publicul larg. În imaginea de mai jos se vede un prinscreen cu BPC incipient realizat de Primăria Braşov, într-o formulă de grafice statice (https://buget2023.brasovcity.ro/)
  • Pasul următor către sofisticare, care deja ar trebui să fi fost făcut de acum de toate municipiile României, e cel ar unor Bugetele pentru Cetăţeni (BPC) reale care să includă:

o   (i) serii de timp, adică o comparaţie a categoriilor de venituri şi cheltuieli pe mai mulţi ani, pentru ca cetăţeanul să poată sesiza tendinţe, dar mai ales

o   (ii) cuplarea indicatorilor financiari cu cei fizici pentru a se calcula costuri unitare (per capita de client servit, per copil şcolarizat, pe metru de stradă reparată etc).

Următoarele două grafice din pagina următoare ilustrează această logică. Evident, aceşti indicatori nu există ca atare în formatul oficial de buget, ci trebuie calculaţi separat, adică necesită o investiţie de muncă şi timp a unor funcţionari publici. Fără a planifica şi bugeta acest efort care trebuie să asiste consultarea publică pe buget, există puţine şanse ce cetăţenii să fie implicaţi cu adevărat. Ei trebuie să aibă la dispoziţie asemenea indicatori de volum şi eficienţă a serviciilor locale, urmăriţi pe o perioadă de mai mulţi ani, pentru a putea formula o opinie informată în dezbaterea alocărilor financiare.

 

 

 

 

 

 

 

 

  • În plus, chiar dacă există un BPC în format corect, el trebuie promovat în comunitate prin diverse canale publicitare în perioada calendaristică potrivită. În lipsa unei asemenea planificări şi pregătiri de către autoritatea publică a consultării cu cetăţenii este realmente greu de pornit o conversaţie naturală, organică despre buget în comunitatea locală, dincolo de obligaţia formală de a face câteva evenimente publice şi a pune bugetul online. Ideea “pune datele online şi cetăţenii vor veni acolo să le citească” nu funcţionează nicăieri în lume.
  • Încă şi mai atractiv pentru cetăţeni, într-un format prietenos şi util care îi stimulează să acceseze regulat pagina primăriei, este “spargerea” bugetului de investiţii al municipalităţii pe proiecte şi aşezarea acestei informaţii pe o hartă GIS, unde se pot vedea lucrările în derulare în timp real. Exemplul de mai jos este al unei primării de oraş din Canada, care pune la dispoziţia cetăţenilor harta cu lucrările curente sau mai complexe, pe coduri de culori, cu stadiul de execuţie şi plată la zi, pentru ca oricine să poată vedea ce se întâmplă pe strada sa ori în cartier. Informaţia din acest link nu este de fapt decât bugetul de investiţii al oraşului, afişat prietenos, interesant şi în dinamica lui reală, ceea ce atrage un număr mult mai mare de utilizatori decât un BPC static, utilizatori care pot da şi feedback (deci componentă wiki în monitorizare). Practic comunicarea instituţiei către exterior e integrată în activitatea zilnică / săptămânală a departamentelor: când un supervizor de lucrări înregistrează un avans fizic sau aprobă o plată, modificarea se înregistrează automat şi în vizualizarea online, fără a fi nevoie de muncă suplimentară. Fără un asemenea sistem integrat ar fi imposibil să actualizezi totul la zi, iar dacă stadiul lucrărilor nu ar fi reflectat corect tot efortul de comunicare şi-ar pierde utilitatea.

 

 

 

 

Sursa: Primăria Peterborough

 

  • În fine, cerinţa legală a consultărilor bugetare publice se poate îndeplini elegant, cu costuri mici şi implicând un număr foarte mare de rezidenţi din comunitate dacă se construieşte un simulator online pe baza proiectului de buget, iar apoi cetăţenii sunt chemaţi să-şi exprime acolo opţiunile. În exemplul de mai jos e prezentat un astfel de simulator (generic, se poate adapta în orice municipalitate) în care cetăţenii pot vedea principalele categorii de cheltuieli şi venituri propuse pentru anul următor, pot alege să scadă sau să crească cu diverse procente anumite categorii şi sunt obligaţi să facă exerciţiul de echilibrare bugetară impus de lege. La final opţiunea lor se înregistrează şi e inclusă în analiza statistică pusă la dispoziţia Consiliului Local în ziua dezbaterii bugetului. În municipalităţile unde a fost folosit, instrumentul a generat mii sau zeci de mii de accesări din partea cetăţenilor interesaţi, deci o rată de participare mult mai mare decât s-ar putea realiza prin alte metode. În plus, instrumentul de transparentizare şi consultare are şi o valoare pedagogică: cetăţenii experimentează cum este să fii în situaţia în care preferinţele tale de cheltuire trebuie ajustate pentru a se încadra în anvelopa bugetară, date fiind veniturile pe care le-au proiectat (taxe şi impozite pe care tot ei le achită).

 

 

 

 

Sursa: Anytown Simulation Tool

 

 


[1] Vezi programul EFOR legat de programele naționale de investiții https://expertforum.ro/investitii-locale/

Pune o întrebare

Ghid realizat de Expert Forum