1. Introducere. O prezentare generală a administraţiei locale şi rostului ei pe lume

Administrația publică în România este împărțită azi pe trei niveluri de guvernare aleasă direct de cetăţeni, deci având deplină legitimitate politică, după cum se vede în figura de mai jos:

• Central
• Județean
• Local

Descentralizarea este definită în diverse acte normative (cel mai recent fiind Codul Administrativ din 2019; vezi structura sa la finalul broşurii) ca un transfer de competențe administrative și de decizie de la nivel central către nivelul local, transfer care trebuie însoțit și de resursele financiare necesare. Acestea provin fie din încasări locale, fie dintr-o cotă parte din impozitele stabilite la nivel central, fie prin transferuri între bugete, fie din împrumuturi sau granturi primite de municipalităţi.

Altfel spus, scopul descentralizării este ca deciziile politice și sociale să fie luate la nivelul cel mai apropiat de cetățean (urmând așa-numitul principiu al subsidiarității), teoria fiind că o comunitate își ”internalizează” cel mai bine problemele și găsește cele mai eficiente rezolvări tot la nivelul comunității.

Fig. 1. Administrația publică în România

 

Pentru ca aceste probleme colective să fie rezolvate, e nevoie și de resurse corespunzătoare responsabilităților, de autonomie și responsabilizarea decidenților locali, și de o predictibilitate în timp a responsabilităților și surselor de finanțare la nivelul comunității, și de asigurarea accesului tuturor cetățenilor, indiferent unde locuiesc, la servicii publice comparabile în termeni de calitate și cost.

În România descentralizarea a fost în ultimii 30 de ani un proces ”de sus în jos”, prin care unele atribuții ale statului de la centru (ministere etc.) au fost transferate către autoritățile publice locale sau județene. Acestea din urmă trebuie consultate înainte de a li se transfera noi atribuții, iar impactul acestui transfer, în ce priveşte banii și asigurarea calității serviciului ce va fi furnizat de acum înainte la nivel local, trebuie bine cumpănite.

Comparativ cu multe țări din UE, noi rămânem destul de ”centralizați”: doar 24% din cheltuielile publice totale ale statului român sunt realizate la nivel local sau județean. Prin comparaţie acest procent e 50% sau mai mare în țările nordice ca Suedia sau Danemarca; în Franța e ceva mai ridicat decât la noi, pe la 28%. Dar există şi state mai centralizate decât România unde procentul e sub 10%, precum Malta sau Cipru; după cum observaţi acestea sunt în general cele mici, unde grosul competenţelor şi resurselor sunt păstrate la centru.

Pentru ca lucrurile să fie mai clare, să luăm niște exemple. În ultimii 30 de ani, au fost transferate diverse atribuții autorităților locale: utilități precum încălzirea sau transportul public, servicii de sănătate publică, învăţământ, diverse forme de asistență socială, infrastructură de transport. De regulă, pentru astfel de servicii transferate la nivel local, guvernul central păstrează niște responsabilități: în principal asigurarea unor standarde de calitate și de cost.

Apa trebuie să fie potabilă, indiferent că locuiești la București, Cluj, Vaslui sau Galați, și nici costurile nu pot fi complet disproporționate într-o localitate față de alta. La fel, școala trebuie să asigure cam același nivel de educație oriunde te-ai afla. Există instituții de reglementare la nivel central, specializate pe fiecare domeniu, fie autorități independente, fie direcții prin ministere, care urmăresc astfel de standarde și au puteri mai mici sau mai mari de a asigura respectarea lor, de pildă, prin condiționarea unor finanțări sau aplicarea unor sancțiuni pentru nerespectare.

Lucrurile sunt chiar un pic mai complicate când vine vorba de împărțirea ideală a banilor și responsabilităților între cele trei nivele de guvernare, pentru că de multe ori există suprapuneri între interesul local, județean și național. Județele și autoritățile locale pot avea competențe exclusive – servicii locale care sunt strict de interes local sau județean. De exemplu, transport, salubrizare, emiterea de certificate de urbanism la nivelul orașelor, comunelor, municipiilor; sau aeroporturi locale, spitale județene, apă-canalizare, servicii care pot fi prestate mai bine la nivelul județelor.

Mai pot exista competențe partajate, adică împărțite între guvern central, județe și nivelul local (de pildă, termoficare, situații de urgență, drumuri etc.). în fine, există și competențe delegate, unde autoritățile locale sunt de fapt un ”executant” pentru servicii integral finanțate și prescrise de guvernul naţional (cum ar fi acordarea de alocații și indemnizații pentru copii și adulți cu dizabilități).

În fine, în teritoriu există diverse instituţii care ţin de ministere, adică sunt direct subordonate guvernului naţional, deci nu fac parte din administraţia locală aleasă, doar că sunt plasate în afara capitalei ţării. În general ele sunt numite “instituţii deconcentrate”, adică ramuri ale guvernului distribuite spaţial pe teritoriul ţării: direcţiile judeţene ale ministerelor ori diverse inspectorate. Chiar dacă se cheamă “judeţene” asta e pentru că sunt plasate câte una în fiecare judeţ, dar ele nu ţin de consiliile judeţene. Între aceste “deconcentrate” şi autorităţile locale alese nu există relaţii de subordonare, nici într-un sens nici în celălalt. Prefectul conduce serviciile publice deconcentrate: verifică modul în care deconcentratele își indeplinesc atribuțiile, le avizează proiectele de buget și execuțiile financiare (aviz consultativ), poate propune ministrului de resort cercetarea disciplinară a șefilor de deconcentrate, are un reprezentant în comisia de concurs pentru desemnarea șefilor deconcentratelor.

Prefectul, adică reprezentantul guvernului în teritoriu la nivelul fiecărui judeţ, este însărcinat în primul rând cu supervizarea din punct de vedere legal a deciziilor consiliilor locale şi judeţene. Simplificând, prefectul verifică dacă acestea sunt în acord cu legislaţia naţională, dar nu are dreptul să se pronunţe dacă o decizie locală este oportună sau nu – doar autorităţile locale alese, care au un mandat politic de la cetăţeni, au legitimitatea să dezbată asemenea chestiuni. Dacă prefectul consideră că nu au fost respectate condițiile de legalitate pentru emiterea actelor administrative le atacă în instanță în contencios administrative. Adică, nici în cazul unor divergențe de opinie pe chestiuni de legalitate prefectul nu poate invalida direct actele aleșilor locali, ci trebuie sa meargă în instanță pentru ca într-un proces să se clarifice cine a avut dreptate. Evident, între autoritățile locale şi prefect nu există relaţii de subordonare (deşi în trecut unii oameni mai puţin informaţi trăiau cu impresia că prefectul e “şeful judeţului”; evident, nu este). Culorile din fig. 1 sugerează clar diferenţa între autorităţile locale alese şi cele numite de la centru.

Revenind la procesul de descentralizare, trebuie spus că nu întotdeauna transferurile de competențe către nivelele locale au fost însoțite și de resursa financiară aferentă, ceea ce a creat probleme. Un exemplu este transferul centralelor termo-electrice (CET) de la compania națională Termoelectrica la autoritățile locale, operat în 2002, pe ideea că încălzirea centralizată e utilitate publică de interes local (de fapt scopul era de a curăța bilanțul Termoelectrica de găurile negre înainte de a se da raportul la FMI). CET-urile făceau pierderi financiare importante; autoritățile locale nu aveau suficienți bani pentru a le asigura modernizarea; ca urmare, în timp, multe din acestea au dat faliment iar serviciul nu a mai putut fi asigurat, fiind pur și simplu abandonat de unele autorități locale. Acolo unde serviciul totuşi a continuat, finanţarea lui din resursele proprii ale primăriilor a strâmtorat serios bugetele locale, înghiţind sume care se foloseau anterior pentru alte scopuri.

 

Autonomia reală a autorității locale are așadar mai multe dimensiuni:

• alegerea directă a decidenților la nivel local (primar, consiliu local)
• controlul asupra propriului buget
• libertatea de a lua decizii, de pildă, de a înființa un nou serviciu public local sau de a stabili un nou impozit;

Din cele spuse mai sus decurge şi concluzia că un buget mare nu înseamnă obligatoriu autonomie locală mare! Ca să înţelegeţi de ce, trebuie înţeles că într-un buget local regăsim trei categorii principale de venituri:

1. Venituri proprii, cum ar fi impozitele și taxele locale (dar nu numai), a căror încasare şi utilizare e făcută direct de autoritatea locală)
2. Transferuri necondiționate, adică bani veniţi de la centru dar a căror cheltuire nu este legaată de o anume destinaţie (de pildă, banii pentru ”echilibrare” între municipalități ori între judeţe, având menirea de a compensa astfel diferenţa de putere economică între UAT-uri şi a asigura oarecare coeziune teritorială, un principiu foarte important în Europa), și
3. Transferuri condiționate, adică fonduri primite care pot fi utilizate doar în scopul prescris de cel care le acordă, acesta fiind de regulă bugetul central.

Să ne imaginăm acum o situaţie în care bugetul local al unei comune este de un milion euro iar proporţiile celor trei tipuri de venituri a-b-c sunt 30-30-40%; şi o a doua situaţie în care bugetul este tot un milion euro dar proporţiile sunt 5-20-75%. Ambele situaţii sunt perfect plauzibile în România, astăzi. Cu aceeaşi sumă de bani ca buget anual, în primul caz avem autonomie locală rezonabilă, pentru că 30+30=60% din venituri sunt necondiţionate, deci cheltuirea lor poate fi decisă de voi, consilierii.

În al doilea caz autonomia locală este mai mult simbolică pentru că acest procent e doar 25% şi e posibil ca banii ăştia să nici nu acopere salariile şi cheltuielile de întreţinere, unde nu e mare strategizare de făcut, deci şedinţele consiliului local sunt mai mult despre cum cârpim mai bine găurile.

Figura 2 ilustrează această diferenţă – şi ceva în plus: anume că gradul de autonomie locală reală poate să fluctueze în timp atunci când se fac realocări de competenţe pe niveluri, cum discutam mai sus. Descentralizarea unei atribuţii care presupune efort şi cheltuieli substanţiale, finanţată cel puţin câţiva ani prin transferuri de tip (c) de la bugetul de stat, umflă bugetul în anii respectivi dar nu măreşte în nici un fel autonomia decizională locală pe resurse, ci poate chiar să o scadă proporţional!

 

Fig 2. Veniturile administrațiilor locale:
(a) proprii (galben); (b) transferuri necondiționate (portocaliu); (c) transferuri condiționate (roșu).
(Atenţie: este o simulare cu variaţii exagerate, nu reprezintă valori reale din acei ani)

 

Ca să complicăm şi mai mult lucrurile, chiar veniturile proprii (definiția legală în România incluzând aici și cotele defalcate din impozite centrale, ca TVA sau impozitul pe venit) pot să nu fie integral sub controlul autorității locale. Există, de pildă, restricții privind cotele de impozit sau anumite cheltuieli ce pot fi acoperite din ele. Schimbările intempestive în legislația fiscală, cum au fost reducerile de impozite ori diminuarea cotelor de IVG pentru bugetele locale, pot lovi greu în autonomia locală, forțând primăriile fie să reducă serviciile publice, fie să depindă și mai mult de transferuri de la nivel central.

În general, tendința în ultimele decenii a fost de creștere a bugetelor locale în valoare absolută, cât şi ca procent din totalul cheltuielor publice în România, reflectând descentralizarea, dar și creșterea generală a bugetelor pe măsura dezvoltării economice din acești ani şi aderării la UE (Fig. 3). Pe de altă parte, a crescut proporția transferurilor condiționate, ceea ce limitează autonomia reală a primăriilor față de ”centru”. Pentru împrumuturi, care nu sunt de fapt un câştig net pentru comunitate pentru că trebuie rambursate în viitor, existând însă plafoane stabilite la nivel central pentru gradul de îndatorare.

Fig. 3 Tendințe în bugetele locale